期刊精粹 | 传统、路径与影响——日韩近代城市规划体系发展与形成的比较研究【2020.4期优先看 · 主题】

考虑到手机端阅读的特点，我们特地邀请作者撰写了文章精华版，与全文一起推出，方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者，可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

——精华版——

虽然有着相当时间的留日工作经历，我也很少愿意写作比较类的文章。因为太容易就落入简单罗列、为比较而比较，或者拿着某一国的惯用认知系统去硬套另一国来比较的主观陷阱。之所以能够写成本文，首先得益于赴韩工作的一年，积累了相应的素材和思考。

现在想来，最早赴韩也没有特别清晰的意图，无非是由于建筑史专业出身的东亚三角情结，无论如何都想补上朝鲜半岛这只角。当然到了韩国，有着首尔大学奎章阁研究院、建筑系建筑史研究室提供的极好的工作环境，多多少少也得有点儿进步。虽然韩语学得磕磕绊绊，但一年时间至少可以把韩国近代城市规划发展的脉络大致摸个清楚。可能是因为察觉了我的积极性，建筑史研究室的田凤熙教授和他的博士生们，可以说是毫无保留地给予了指点和帮助。而期间不时产生的疑惑，也因有了这些可以及时开展讨论的交流对象，不但没有阻碍反而成为促进工作开展的有利因素。还记得田教授说过一句很有启发的话，也与本文有关，“韩国学者做研究，总是从比较开始寻找自己的定位。”

当然正式写作本文，还是源于罗震东教授的邀请，以及对“历史制度主义”方法论的兴趣。这个较早形成于政治经济领域的概念，近来被国际学界引入城市规划的研究，通过对制度形成和变化的分析，揭示制度在城市化进程中的作用。其中比较核心的观点是，“制度一旦形成，就会产生自我维持和自我强化的功能，使得扭转或者推出制度的成本不断增加。”为此，制度发生变化（制度选择）的历史节点，是研究首先关注的重点。在文章中是以二级小标题的形式，予以强调，比如“1.1触发点——东京大火（1872年）”，破折号前是作用定位，破折号后是具体时间节点和关键事件。一连串的历史节点，形成发展路径。

至于进而展开比较，不仅是因为东亚国家在近代化总体路径上呈现出的相似性，更是主要源于分析所得出的日本与韩国的强烈关联性。早期主要体现在主导朝鲜末期近代化的开化派政治家，因留日和亲日背景带来的日本影响；后期主要体现在日本逐步夺取在朝主导权，最后吞并朝鲜，将其作为日本的一个外省展开近代化建设和制度设计的方式。因此，通过两国的比较，不仅有利于明确单个国家的发展特质（不同），也能很好地促进对历史选择的原因分析（即进一步分析和揭示某个特定历史节点上作出相应选择的原因），同时还可以对历史制度主义中“制度适应”的主要观点作一验证。

若用较为凝练概括的语言对文章主体内容作一概括的话，可有如下结论——日韩两国城市规划发展路径十分相似，均相继经历了三个不同阶段：模仿和学习外国的探索期、地方自治体以改良既有城区为主的“市区改正”期、国家主导推进的“都市计画”立法与制定期。另外，由于近代韩国经历了长时期的日本统治，两国的城市规划制度来源和技术特征近似。但是，由于两国实际触发变革的目的、背景等不同，因此在决定制度引入、形成、发展和定型的关键节点上，体现出较大差异。同时，也因这些关键节点的差异及其影响，日韩两国最终体现出不同的近代化发展路径：日本形成了较为完备的、以中央集权为特征、“都市计画”与“国土计画”组合的二重城市规划制度体系；韩国则只颁布了简化的战时地方法令，形成了以《朝鲜市街地计画令》为主、配合大型项目推进的近代城市规划特征。

当然，还有一些细节，例如日本国土规划的产生背景、《朝鲜市街地计画令》颁布理由等间接指向与中国相关的话题，因此文章中还用一个小节专门讨论了描绘中国近代城市规划发展路径的初步设想。

总的来说，这次使用历史制度主义方法论进行比较研究的尝试，还是得到了许多预期之外的收获，是令人满意的。同时，再次深刻体会展开比较研究时，素材本身可比的前提，以及方法恰当的重要性。

——全文——

【摘要】本文在日韩城市规划史既有研究基础上，运用历史制度主义研究方法的基本思路，对两国近代城市规划体系的发展与形成作一梳理。比较梳理结果，可见两国发展路径十分相似，均相继经历了模仿和学习外国的探索期、地方自治体以改良既有城区为主的“市区改正”期、国家主导推进的“都市计画”立法和制定期。同时，由于近代韩国经历了长时期的日本统治，两国的制度来源和技术特征也十分近似。但是，由于两国在制度引入、形成、发展和定型的关键节点上存在较大差异，因此在具体的发展层面呈现出不同发展成果：日本形成了较为完备的、以中央集权为特征、“都市计画”与“国土计画”组合的二重城市规划制度体系；韩国则只颁布了简化的战时地方法令，形成了以《朝鲜市街地计画令》为主、配合大型项目推进的近代城市规划特征。

引言

日本、韩国（朝鲜）【本文所指韩国为目前位于朝鲜半岛南部的大韩民国政权。韩国的近代属于朝鲜半岛的统一时期，经历了李氏朝鲜脱离清朝后的大韩帝国（1897—1910年）、被日本吞并后成为外省朝鲜（1910—1945年，日设朝鲜总督府）两个时期。由于大韩帝国实际上就是李氏朝鲜立宪改革后的短暂称谓，日设朝鲜总督府时期实质上国已不存，成为日本国家领土的一部分，所以在涉及韩国的近代描述时，通常使用较为宽泛的地理名词“朝鲜”代之，即本文出现的“朝鲜”一词，是在近代语境下的用词，而非二战结束朝鲜半岛分裂以后成立的北朝鲜政权】和中国同处东亚文化圈，具有近似的都城营造和治理的传统。同时，两国也与中国一样，经历了引入近代城市规划技术、改变传统都城营造制度【制度是共同的规范和正式的规则或政策，可以在社会、经济、政治过程中规范参与者行为】和治理方式、展开城市近代化建设和建立市政管理体制的过程。虽然对于“近代”的定义各有侧重，但如果从城市近代化的总体路径来看，东亚三国仍具有很多共通之处：均受到外国人聚居地（租借地）的影响，均从道路改良开始建设实践和制度设计，再拓展建设范畴，引入更多种的技术方法，完成包括土地、规划、建筑等相关方面的制度设计。而日本和韩国由于疆土相对有限、政权割据更迭不如中国复杂多样等原因，其路径发展较易整理归纳。

这一特征反映到既有研究，体现为日本和韩国的城市规划史研究，1980年代—1990年代，两国已出现代表性著作，基本完成了对本国近代城市规划体系发展与形成的总括性路径描绘。其中日本以近代城市规划法制为核心议题，由石田赖房归纳主要特征并构建通史、渡边俊一追究制度思想的英美来源、越泽明专论殖民地规划及其战后影响等三个角度围合呈现；韩国则由孙祯睦一人，跨朝鲜时代城市社会、韩国开港时期城市变化、日帝强占时期城市规划三个阶段，探求了韩国近代城市制度和法令的形成根源和过程。相比之下，中国城市规划史的研究，虽然从1950年代开始经历了多次通史教科书的编写，2000年代以后还出现了成果出版的小高潮，呈现出多学科视角、多价值取向、多案例的整体趋势，但是受1950年代马克思唯物史观教材编写“依通史分期、按功能分类”习惯的长期影响，仍然缺乏对物质空间规划建设背后的制度体系及其发展脉络的重点关注。

但是，近代中国地方差异显著，政权割据更迭频繁复杂，使得空间规划制度体系整体脉络的梳理构建存在着客观困难，倘若提供客观有效的参考坐标，将会使这一梳理工作相对容易地开展。而日本和韩国由于在传统和近代化路径上均显示出与中国的相近之处和强关联性，非常适合被选作对照点，以形成相对客观的三角框架。因此，本文主要采用目前在比较研究中体现出较大优势的历史制度主义（HI: Historical Institutionalism）方法论，并借鉴规划史国际比较的早期研究，梳理和比较日韩两国近代城市规划体系的发展与形成，为进一步展开中国近代城市规划研究、摸清近代东亚城市规划技术形成的总体相，提供可借鉴的研究方法和参照工具。除将研究视点集中于可形成“路径依赖”（path dependence）【路径依赖是指“一旦形成就会产生自我维持和自我强化的功能，使得扭转或者退出制度的成本不断增加”】的制度，本文也在作历史资料梳理时，着重分析新制度建立的“关键节点”（critical junctures）和引入外来方法时针对既有路径所进行的调整和“适应”（adaptation）。

1  日本近代城市规划制度化路径及其关键节点

日本的近代，大致可以理解为1868年明治维新至1945年二战结束这一时期【由于学派较多，对日本史的分段时间仍存争议。但借鉴欧洲史，总体上可将其划分为四段：古代、中世、近世、近代。主流学派认为，近代从1868年明治维新开始，但也有从1854年签订《神奈川条约》开始定义近代的提法。对于近代的结束则没有固定的认识，有对应三段区分的近代概念认为近代一直延续到当下的，也有对应二战结束这个重要节点认为二战结束是当代日本的开始】。从城市规划的技术形成和发展来看，基本可以依循《东京市区改正条例》（1888）【因本文中涉及的规划相关法令和方案太多，且涉及日韩两国，将其一一转译为中国当代的规划用语不仅会模糊国别和时代特征，也会影响内容传达的准确性和有效性。因此在使用书名号和引号特指名称的部分，直接使用日韩本国的汉字拼写】颁布前后、《都市计画法·市街地建筑法》（1919）颁布前后、关东大地震（1923年）后颁布《特别都市计画法》（1923）展开灾后复兴、卢沟桥事变（1931年）后围绕战备推进的法制机构建设、1937年全面开战后推进战备建设和国土规划诞生这五条线索来整理【略不同于日本学界通用的石田分期：欧化城市改造期（1868—1887年）、“市区改正”期（1880—1918年）、城市规划制度确立期（1910—1935年）、战时城市规划期（1931—1945年）。笔者认为1923年关东大地震前后的城市规划目的与社会背景有较大差别】。

1.1  触发点——东京大火（1872年）

1854年日本本土打开国门后，开始在横滨、长崎、神户等外国人居住地进行规划建设。但其规划史的构建，通常被认为始于1872年东京大火后邀请外国技师重建银座地区炼瓦街的案例，其也被视为影响日本城市展开近代化改造的触发事件。除了银座炼瓦街案例，日本早期通过直接聘请外国技师进行城市改造的历史还包括随后针对日比谷地区所作的《官厅集中计画》（1885）和《东京计画》（1886）。

虽然目前主流的规划史叙事常常弱化早期外国人的影响，但从一些事实——主导《官厅集中计画》的英国建筑家乔赛亚·康德凭一己之力创办日本最早的建筑专业教育（工部大学校造家学科，东京大学建筑系前身）；全程协助德国建筑师赫尔曼·艾德与威廉·贝克曼制定《东京计画》的配合者井上馨，后来成为主导日本建筑界的内务省建筑局技术官僚；以及负责对接银座炼瓦街建设的三岛通庸（另一建筑局主要技术官僚），在1885年就任警视总监强化市政执法时，手头常备参考资料是与贝克曼等同时来日、讲授德国警察制度的威廉·赫恩的讲义等——来看，外来因素对日本城市规划体系形成的影响，远比“都市计画”术语的引入【规划史界的主流认识，一般通过渡边俊一将“都市计画”这一用词引入日本的过程来解读日本规划体系的外国技术来源】要早，也更为复杂。此外，若从这个时期大阪、京都、东京等城市颁布的相关政令【主要包括“大阪整理拓宽过窄道路的通知”（大阪道路ヲ狭隘ナラシムル可ラサル件1871）、“京都城区建筑退让一间令”（京都町並一间引下令1872）、“东京限制建筑出檐令”（東京庇地制限令）、“私有巷道宽三间以上的通知”（邸内路地幅三间以上ノ件1874）、“东京街路整治与管理章程”（東京街路取引规则1877）等。后期也有相关建筑规制颁布】来看，日本早期城市近代化改造还有一点特征：其主要改造对象是道路。

1.2  制度基础——《东京市区改正条例》（1888）和《都市计画法》（1919）

1888年日本颁布《东京市区改正条例》被视为日本近代城市规划开始出现制度雏形的标志。由山县有朋派系的内务省官僚芳川显正主导推进，从其制定的各次东京规划的方案来看，“市区改正”延续的是前一时期地方政令的特征，主要关注道路交通（包括铁路、上下水、河壕沟渠、公园）等城市基础设施的建设。但是，正在1918年内务大臣开始着手制定适用于其他城市，如京都、大阪、横滨、神户、名古屋的《市区改正条例》并准备在全国实施时，1919年国家颁布了取而代之的、内容来源和系统均不同的《都市计画法》【《都市计画法》部分可从日本在台湾地区以及1905年全面独占中国东北、辽东半岛后的殖民调查和建设实践中寻找来源】。

1919年《都市计画法》由内务省新成立的机构——内务省大臣官房直属“都市计画科”（1918年成立）主导拟定，人员包括法学专业出身（池田宏科长）和土木专业出身（笠原敏郎、山田博爱【这两位均是后藤新平殖拓事业的骨干成员】）的技术官僚。不同于“市区改正”中地方自治的思路，“都市计画”从一开始就建立在中央集权的国家制度平台上。有了这一背景知识，就不难理解《都市计画法》是承续《耕地整理法》（1899, 1914）脉络的产物。《都市计画法》的核心技术来源于1902年德国《土地区画整理法》（Lex Adickes）中的“区画整理”【特指在规划区域范围内，通过重新划分土地、调整土地性质等手段，改善区域城市基础设施、宅基地使用效率等，英文通常对应“land adjustment”一词。因为当代中国城市土地性质公有化的原因，没有完全对应的专业术语，通常使用土地整理或土地重划】，都市计画科还运用了“建筑线”【特指日本早期参考德国使用的一种城市规划制度，通过划定建筑线，规定线上的建筑必须满足道路退让和建筑防火等要求，才能获得重新建设的许可。这种通过建筑更新许可发放与公共卫生安全相联系的制度设计，旨在通过促使所有者主动让渡私权的方式，达成城市公共品质提升的目的。中国在北洋政府整顿京都市政时曾引用该种方法，对应使用“房基线”这一词汇，当前中国城市规划术语中没有对应词汇】这一制度概念。而前述内务省通过建筑局官僚所做的技术积蓄，包括建筑学科康德、佐野利器、片冈安等学者从英美等国引入的城市规划概念，其成果主要体现在《市街地建筑法》（现《建筑基准法》前身）这一法案中，其特点是通过引入“用途地域”（用地分类）概念对建筑类型和高度等进行规制。1919年，《都市计画法》与《市街地建筑法》两法结合，《都市计画法·市街地建筑法》（1919）颁布，完成了日本近代城市规划体系基础的构建。

但是，由于法律涉及地权整理和“受益者负担金”（受益税）的规定直接触及了地主阶层的既得利益，遭到该阶层的强烈反对【1924年相继结成“抗议即刻执行土地规划者联盟”（区画整理即行反对连合会），发起京都的受益者负担金（受益税）反对运动】，使得联合区域内土地所有者无法依照法律规定组成必须的规划主体——“地主组合”，规划制定和实施也无法推进。因此，《都市计画法》虽然在1923年已适用于全国25个城市，但其实际作用很小，完全无法与1888年“市区改正”时期完成的建设相比。

1.3  突破——关东大地震（1923年）、卢沟桥事变（1931年）

城市规划法存在却无法推进规划制定和实施的胶着状态，直到1923年关东大地震后才发生转机。为了应对灾后的紧急情况，日本迅速颁布了新的《特别都市计画法》（1923），授权国家和市政府作为主体【日本在规划主体界定上与当代中国的区别是因为土地私有权和日本宪法对土地私有权的保护。在日本，对于非公有土地，只有在战争和特殊情况下，国家和政府才可作为主体直接介入规划实施】直接制定规划并施行土地整理，无偿征收1/10的土地用于城市公共设施建设；同时国家出台多种临时处理法，执行强制收取、换地和移居等措施。因而才能在“宪法违反”的强烈反对浪潮中，通过内务部特设的“帝都复兴院”机构，制定《帝都复兴计画》，在东京完成了包括灾后土地整理和重划、基础公共设施的恢复和保障住房的建设等可观的规划实践。

如果说1923年关东大地震后的紧急状态为突破基本法、推动城市规划建设开启了一条新通道，那么1931年的卢沟桥事变则是日本全面突破既有制度框架、围绕战备需求强力推进本土和占领地建设的标志性节点。日本不仅在本土“内地”快速修订了三部重要基本法（包括《耕地整理法改正》[1931]）、《都市计画法改正》[1933]、《市街地建筑物法改正》[1935]），出台了一系列新法、标准和规则（包括《土地区画整理设计标准》[1933]、《特殊建筑物规则》[1936]、《防空法》[1937]、《建筑线指定标准》[1937]），专设了机构（1937年内务省设置“计画局”），还在占领地“外地”的朝鲜、伪满洲国、台湾地区完善了规划立法和机构建设（包括出台《朝鲜市街地计画令》[1934]、《满洲国都邑计画法》[1936]、《台湾都市计画令》[1936]）。可以说，在1937年全面开战前，日本已经基本完成了城市规划建设层面的战备布署。

这个时期日本开始引入的绿地规划【从1932年《东京绿地计画》开始制定到1939年该规划完成，期间其内容逐步增加了6处歌颂天皇的“纪元2600年纪念事业”，以及将绿地用于防空目的的条款等。这部起源于城市公共绿地概念的规划，到完成时已经包含防空和战争宣教的目的，并通过此后颁布的《防空空地计画》反映出来】，随后也因顺应战备防空和天皇制赞美的需求，通过防空空地规划和“神都都市”规划项目等持续产生影响。

1.4  双重体系——对华开战（1937年）

1937年日本全面对华开战后，城市规划也围绕战争展开。从实施的角度看，有三部分比较重要的内容：第一部分是新占领中国区域的城市调查和规划，比如上海都市计划调查（1937）、海南岛都市计划调查（1938）、大同都邑计画和广东都市计画（1938）等；第二部分是军工城市建设，相扑原的规划（1939）是最典型的案例，后又颁布《新兴工业都市建设事业指导要领、辅助要领》（1941），制定四大工业地区的相关规划等；第三部分是绿地公园相关的防空空地和神宫城市建设，为此日本不仅陆续修改《市街地建筑法》（1938改正），颁布《防空建筑规则》（1939），甚至还为伊势神宫及其周边地区制定了《神宫关系特别都市计画法》（1940）。在战争不断加速、帝国野心膨胀、德意日轴心国同盟结成的背景下，1940年日本颁布了两个比较重要的规划——《国土计画设定要纲》（1940）和《关东地方大东京地区计画》（1940），预示着日本从规划单个城市的时代，进入国土规划与区域规划的时代。

当然，国土规划并非1940年从天而降，早在1929年经济恐慌的背景下，日本便以“东京市政调查委员会”为主要团体【东京市政调查委员会通过《都市问题》杂志，于1934—1937年先后出版5次国土专题，介绍相关国家的情况】，从1930年代开始系统学习美国田纳西河流域管理局（Tennesse Valley Authority）制定的流域管理规划、德国空间秩序规划（Raumordnung）、苏联国家计划（Gosplan），以顺应日本强化战时体制的需求【1940年以后出现成形论著，包括奥井復太郎《国土计画论》（1940）、吉田秀夫《国土计画论》（1940）、石川荣耀《都市計画及国土计画》（1941）等】。1943年前，日本的国土规划制定一直由企画院主导，相继制定了《大东亚共荣圈的经济建设相关国土计画意见》（1941）、《大东亚国土计画要纲案》（1942）、《黄海渤海国土计画要纲案》（1943）、《中央计画素案、同要纲案》（1943）等。同时，内务省也通过改土木局为国土局、改计画局为防空局，试图从地方城市规划的角度向战时体制靠拢，但其主要职责还是修改防空相关法令、推进工业城市建设等。直到1943年企画院因触犯《治安维持法》被废后，内务省才接管国土规划内容，制定《战时国土计画素案》（1944）、《国土计画基本方针》（1945）等。

可以说，二战结束前，日本已经发展出地方“都市计画”与中央“国土计画”二重城市规划制度体系，经历了机构分设、名称和管辖内容调整后，最终统一到内务省执行。

2  韩国近代城市规划制度化路径及其关键节点

韩国的近代，通常从大韩帝国立宪时期（1897—1910年）开始，包括被日本占领并设立朝鲜总督府的35年（1910—1945年）【韩国史的分段有两种较为主流的认识，一种是根据朝鲜半岛分裂或统一的特征进行时期划分，另一种是采用古代、中世、近世、近代、现代的分段。对于后一种包含近代的分段方式，时间上将其中的近代定义为1897年建立大韩帝国开始，1945年二战结束、韩国脱离日本统治为结点】。1905年，日韩签订《乙巳条约》，并设立日本韩国统监府；1910年，两国签订《日韩合并条约》，其中涉及长达35年的日本统治和占领，因此近代韩国带有非常强烈的日本色彩。即便将近代化提前到“开港、开场”，从位于南朝鲜半岛的仁川、木浦、群山、倭馆（釜山）、马山等租借地的系统性规划建设和管理来看，日本也占据了主导位置。因此，在梳理韩国近代城市规划的发展与形成时，除了需要对早期的大韩帝国时期加以区分外，后续到二战结束，其发展基本可以对应日本发展的几个重要节点，从以下几个时间段展开：1897年大韩帝国立宪；1910年签订《日韩合併条约》开始日设朝鲜总督府统治时期；1919年日本《都市计画法》颁布；1938年《朝鲜市街地计画令》颁布；1945年二战结束美军接管韩国。

2.1  引制——大韩帝国（1897年）

由于李氏朝鲜从属中国，传统上的城市分级（都邑）、规划（里坊）、管理（入定罢漏、设防火监等规定）均显示出浓厚的中国影响。随着李氏朝鲜末期打开国门，出现了金均玉【三赴日本考察，是发动甲申政变的主要人物，1894年在上海被闵政权暗杀】、朴泳孝【曾在大韩民国期间经历多次流放，日韩合并后被封为侯爵，先后在1911年任朝鲜贵族会会长，1918年任朝鲜银行理事，1919年任朝鲜经机会会长（1919年）、朝鲜维民会会长（1919年）、东亚日报社第一任社长（1920年）等要职】、俞吉濬【早期先后留日、留美，著有《西游见闻》，是主持刺杀闵妃、进行立宪和乙未改革的主要人物，1896年俄馆播迁事件后亡命日本。1907年获得特赦后归国弃政，从事教育和实业建设，编写《大韩文典》。在日韩合并后拒绝爵位，被任命为京城府参事】等亲日开化派思想家，留日的经历使他们较早认识到整理道路和建筑的重要性。诸位思想家撰写《治道略论》（1882）、《治道略则》（1882）等文章，请奏和鼓吹近代化城市改造。1895年前后的乙未改革【“乙未改革”因开始于1894年，也被称为“甲午更张”】时期，韩国曾在日本人影响下开展过短暂急速的近代化改革，包括通过颁布《内部官制》（1895）设土木局，着手开展土地测量、收用；准奏“道路修治与假家【临时搭建、棚屋】基址官许”（1895），取缔私自搭建棚屋，开始于南大门—铜岘、铜岘—大广桥、大广桥—钟路等路段推进首都汉城的道路修治。同时也通过拆除迎恩门、建设独立门（1896年）等，在彰显脱离清国册封制度的同时开始重要城市节点的近代化改造。

改革由于俄日清以及朝鲜内部的政治斗争而一度中断，但在1897年正式改号“大韩帝国”并全面立宪后得以继续推行。在制度上，大韩帝国制定了一系列规则、官制和细则，对测量尺寸规范（《度量衡规则》[1902]）、专业队伍建设（1900年土地测量衙门成立，颁布《建筑所官制》[1905]）、具体施行办法（《土地建物证明规则》[1906]）等进行规范。在实际建设中，除了继续王朝末期修治首都道路的工程，还展开了城市间道路和铁路的建设，比如连通首都与釜山的京釜铁路就是在1904年开通的。此外在帝产整理的基础上，围绕立宪机构改革的需求，韩国开始新式公共建筑的设计和建设。1907年开始，改造原有宫殿，并开始设计包括宫内府厅、议政府、裁判所、学部、工农商部、军部等在内的各类官厅馆舍，以及博物馆、商品陈列馆等在内的文化设施。这些新式公共建筑的建设，进一步作用于城市空间的近代化改造和近代意象的形成。仔细观察可以发现，在1904年日韩协定，1905年日本在日俄战争中获胜并获得中国东北、辽东和朝鲜的利益独占，1906年日本设立“统监府”后，日本逐渐加强对韩干涉，在这种背景下，大韩帝国时期效仿日本设计制度的特征也逐步增强，建设的开展速度和规模也逐渐增大。

2.2  移植——日韩合并（1910年）、“京城市区改修”（1922年）

如果说在李氏朝鲜末期与大韩帝国早期，朝鲜仍是通过效仿日本进行城市制度和空间近代化的建设，那么1910年的日韩合并就标志着朝鲜全面进入日本体系的移植期。日设朝鲜总督府后，短时期内连续出台了《朝鲜总督府临时土 地调查局事务分掌规程》（1910）、《道路规则》（1911）、《道路修筑标准》（1911）、《土地收用令施行规则》（1911）、《临时土地调查局调查规程》（1912）、《土地调查令施行规则》（1912）、《市街地建筑取缔规则》（1913）、《土地台账规则》（1914）、《地方市区改正相关件》（1914）等一系列法规。

这些法规均是围绕首府京城（现首尔）展开的“市区改修”的建设，继而向地方城市推广【根据孙祯睦的统计，1913—1930年推行市区改正的地方城市包括大邱、釜山、平壤、镇南浦、新义州在内的五府，以及泉州、镇海、晋州、海州、兼二浦（松林）、咸兴在内的六面。其中大邱、釜山、平壤的市中心基本是在这个时期得以全面近代化】。“市区改修”虽在字面上与日本的“市区改正”有所区别，但从实际颁布的“京城市区改修预定计画路线”（朝鲜总督府告示第78号，1912）或者从主持者持地六三郎的自述【持地六三郎1912年在连载时间最长的杂志《朝鲜及满洲》上刊登了一篇名为《关于京城的市区改正（京城の市区改正について）》的文章】来看，建设主要关注道路交通等城市基础设施建设的特征，与日本的“市区改正”一脉相承。但“市区改修”的施行过程并不完全顺利。南大门、东大门连结景福宫、光化门的主体道路的修建得以顺利推进，其修建成果在1915年韩国举办“始政五年记念朝鲜物产共进会”时得到了充分展示。但也有不少计划路段遭到了朝鲜人的“顽拒”和“价格过呼”（抬价）。为此，《每日申报》【《每日申报》连续刊登社论“市区改正的误解”（19121117）、“京城的市街整理”（19111203）、“市区改正的落着”（19130917）、“市区改正的公共性”（19130824）、“市区改正的进化”（19130914）、“市区改正现状”（19140710）、“市区改正预订变更”（19140710）等】等重要报刊发布了一系列报道，试图澄清误会并解释规划建设的公共性。报道呼吁收效不大，从总督府1919年发布的改变方案的通告（总督府告示第一百七十三号）来看，原计划的29条路线中，有10条没能够按照预定方案推进，只能重新规划或者干脆取消，并将改良的重心转移到日本人聚居区【改正通告中，除了重新规划7条路线、取消3条原有路线，还在外围增加了以日本人聚集区为主的16条道路】。

2.3  发展——《都市计画法》（1919）、总督府大火（1924年）、“朝鲜博览会”（1929年）

在前述基于“市区改修”思路的京城规划建设未能顺利推进的背景下，1919年日本颁布《都市计画法》，无疑为时属日本领土的朝鲜城市近代化建设提供了一条新思路。1921年，近代化既得利益群体的工商界人士在京城结成了“京城都市计画研究会”，向京城府提交了《都市计画制度希望事项》（1921）、《总督府内都市计画事业管掌分科设置》（1922）等多项建议，还在《东亚日报》等新闻媒体刊载规划设想，宣传城市规划对发展京城工商业的意义。这为随后朝鲜总督府内务局制定“都市计画令草案”（1922），完成城市基础资料调查（1924），创造了良好的社会环境。根据留存的地方城市材料和新闻报道可知，包括京城、平壤、大邱、釜山在内的主要城市，均在1921—1923年间完成了第一次基础资料调查，部分城市还做成了“都市计画案”【从元山、大邱的现存资料（《元山都市计画调查书1922》《元山都市计画书1922》《大邱都市计画概要1922》）来看】。但由于1924年总督府土木部大火，这些早期资料大多烧失不存，不得不在1925年重新组织并完成调查报告，比如现存成档的京城都市计画案，就是从1926年起，分别于1926年、1928年、1930年共经历了三版修改【前后三版的名称和制定年份分别为：《京城都市计画》（1926）、《京城都市计画调查书》（1928）、《京城都市计画书》（1930）】。以至于早在1922年开始启动的城市规划，一直推迟到1926年才全面开展。这一推迟，虽然没有太多地影响地方中小城市的建设【从新闻报道来看，其他地方城市包括城津、镇南浦、釜山、仁川、平壤、新益州等多个中小城市的规划，并没有受到1924年大火的太多影响，反而在1924—1928年间制定了多数的城市规划或市区改正计划并实施】，但从后期日本政府因备战完全放弃投资朝鲜城市建设的情况来看，推迟规划实施使得朝鲜错过了在平稳时期获得更大范围近代化建设和规划制度发展的良机。

从现存的城市规划调查报告、方案的内容和作图方法来看，这个时期朝鲜近代城市规划不仅照搬日本以“用途区域”“防火线”“区画整理”为特征的规划技术体系，同时为确保规划实施的经济来源，进一步采用了在日本国内因强烈反对而未实施的“受益者负担金”和特别税等制度。但这场受1919年日本《都市计画法》影响、于1920年代初轰轰烈烈展开的“都市计画”热潮，在相继而来的一系列负面问题和打击【包括大火烧毁前3年的调查材料积累，朝鲜人因税不得不放弃土地，流离失所，从而产生了显著的社会问题，日本中央政府无意拨款导致财源短缺等】下，丧失了实施的最好时机。为京城制定的三次城市规划方案均未经实施便不了了之。反而是在振兴工商的大背景下，于1921年由产业调查会决议开办的“1929年朝鲜博览会”，通过修建同行道路、沿路场馆、改造皇宫和神宫等项目，有力推动了京城城市空间的近代化改造。

这种由特设项目推动城市空间改造的做法，到现在还在韩国发挥着重要的影响。1929年成功举办的朝鲜博览会，不但向世人展示了朝鲜物产的丰富，也宣扬了日本统治的“成功”，可谓轰动一时。但从近代城市规划的发展来看，这一年却是继盛转衰的转折点。1929年日本设置拓务省，将殖民开拓的重心全面转向中国东北地区。日本除关乎从韩国持续向本土输送物产相关的事业外，无心对其城市改造继续投入。

2.4  定制——卢沟桥事变（1931年）、《朝鲜市街地计画令》（1934年）

1931年卢沟桥事变，日军侵华布局日渐明确。由于朝鲜位于输送军队和物资的必经之地，所以日本开始重新投资建设朝鲜城市，并为确立其行动的正当性，加速朝鲜城市规划的制度化。1932年日本阁议选定投资建设重要战备港口——罗津（Rajin）【罗津港现位于北朝鲜境内，距我国吉林省较近】。1934年总督府颁布《朝鲜市街地计画令》，随后宣布“计画令”适用于罗津，划定规划区域、确定规划人口，循序开展规划制定、土地整理重划和道路建设等工作。1936年以后，继续根据战略需求逐年公布“计画令”的其他适用城市，包括京城、清津、城津、大邱、木浦、釜山、新义州、仁川、平壤等地。到1945年日军战败前，“计画令”共适用43个城市。从现存可查的规划档案来看，这个时期的规划摒弃了繁琐的调研过程，直接从建设角度切入，由规划区域划定、道路网规划、土地区画整理地区划定等三部分核心内容组成。部分城市根据需要进一步划分用地功能，制定公园绿地规划，划定保护的“风致地区”等，反映出同时期日本本土和其他占领区的规划技术发展趋势。

3  日韩近代城市规划发展的路径比较及其启示

3.1  日韩近代城市规划发展的路径比较

以下将对日本和韩国的近代城市规划发展路径进行归纳总结。首先是日本的路径。日本早期城市规划的探索源于地方自治的需求，集中体现在以“市区改正”为名的建设时间内。但是在“市区改正”迈向制度建设的关键时刻，因国家亟须建立中央集权，具有集权特征的“都市计画”将其取代。随后，在灾害、殖民侵略和战争扩张的背景下，逐步发展出“都市计画”与“国土计画”组合的二重城市规划制度体系。

其次是韩国的路径。韩国早期城市规划相关制度的引入，源于国家独立和近代化管理机构建设的需求。随后韩国进入日本统治时期，国家主权丧失，近代城市规划制度的建立也因此始终由日本主导。具体表现为：早期朝鲜总督府以“市区改正”为名在京城开展的一系列建设实践，伴随日本城市规划法颁布，韩国进入“都市计画”资料调查和方案制定阶段，后期因日本战备布局停滞并重开朝鲜城市建设，韩国最后以《朝鲜市街地计画令》的颁布和适用收尾。

将以上日韩发展的主要路径及其关键节点作一比照（图1），可以观察到以下三点共同特征。首先，虽然两国城市近代化改造均可追溯至开港后外国人居住地建设时期，但在通史叙事上并没有将这个部分纳入，因此两国的近代规划史均从国家立宪后自行开展近代化改造的时间开始算起。其次，从主体路径来看，两国规划发展路径均相继经历了三个不同阶段：模仿和学习外国的探索期，地方自治体以改良既有城区为主的“市区改正”期，国家主导推进的“都市计画”立法和制定期。第三，两国规划主体路径的发展，均伴随着因偶发事件等特例需求而通过特设机构推进的短期规划建设实践。

图1  日韩近代规划发展路径比照

同时，通过比照还可以发现以下几点特殊性。第一，从日本签订《日朝修好条约》开始在朝进行居住地建设，由日本政要支持的开化派主导完成朝鲜独立和立宪，到日设统监府直接干涉大韩帝国内政，再到日韩合并直接照搬日本“市区改正”和“都市计画”体系以开展城市近代化改造，韩国的城市近代化过程和近代城市规划体系的构建，始终贯穿着日本的直接影响。第二，日本在1930年代围绕侵略战争布局，综合德国、苏联和美国经验所形成的国土规划体系（集权体制产物），在1940年后与“都市计画”共同构成了地方—中央的双重城市规划体系。

3.2  对描绘中国近代城市规划发展路径的启示

通过梳理和对比日韩两国的城市规划发展路径，可以对中国近代城市规划发展路径的描绘要点作以下几点设想。首先，需要明确通史叙事关注的主体及其时间范畴。从日韩两国叙事的共性来看，从本土政权立宪开始，考察各个时期内控制本土最主要政权推行的城市规划制度，可使发展路径清晰明确。相应地，中国可从清末立宪开始，逐次以清末民初地方自治的市政探索、南京国民政府确立中央政权后的都市计划制定、日军全面侵华后通过东北“伪满洲国”与伪国民政府共同构建殖民规划体系、重庆国民政府在二战期间和战后期间持续构建城市规划制度体系这四个阶段来构建叙事的主体线路。其中各主要阶段的展开，则可参考日韩两国在主体线路进展的同时出现的“围绕特殊事件、设置特设机构推进规划事业”这一特征，分两个层次展开。

但是，不同于日韩发展最终指向同一体系的单一路径，中国近代曾有多股政权并存拉锯【1911—1949年，中国国土境内并存多股政权，包括宣称“国家”的“中华民国”“伪满洲国”，实质上对区域形成控制的东北、西北、西南军阀以及边境的苏维埃政权等。下文提到的两个“国家法”，是“中华民国”和“伪满洲国”各自颁布并在其所控制的“领土”范围内施行的“国家法”。“国家法”的提出，对于城市规划是否形成制度化，是一个重要的考量节点】，其中有两股政权，探索了两条相对独立的路径，并颁布了“国家法”，使得制度化到达了一个重要节点。因此在确定主体和时间范畴的基础上，还可将中国的规划发展路径进一步细分出两条路径：一条是从清末民初广州国民政府探索市政，到南京国民政府都市计划制定实施，延续到重庆国民政府最终通过《土地法》《建筑法》和《都市计画法》三法构建的规划制度体系；另一条则是由日本从早期租借地、台湾的占领地调查规划，“伪满洲国”新京建设，到颁布《都邑计划法》，进而通过伪国民政府由日军控制的中国本土施行的城市规划体系。

如果进一步考虑建立以上两条路径与1949年新中国成立以后的联系，还应从比照分析两个体系的共性特征、特性差异及其导致的城市建设发展惯性入手。可比较中国不同规划体系的关键性技术，相较于日韩发达的土地区划整理技术，中国由于战争政权更迭频繁导致土地所有权强制转移的情况较为普遍（尤其是官有土地），而城市规划的制定和实施往往首先从官有土地上的公共基础设施开始，因此形成了土地整理技术需求较少、相关法制整备较弱的特征。而这一特征不仅从1949年持续至今，还因1950年代城市土地全面实施公有制而得到了进一步加强。

4  结论

本文首先在日韩城市规划史既有研究基础上，分别对日本和韩国近代城市规划体系的发展与形成作了梳理。通过梳理可以发现，两国城市规划发展路径十分相似，均相继经历了三个不同阶段：模仿和学习外国的探索期、地方自治体以改良既有城区为主的“市区改正”期、国家主导推进的“都市计画”立法和制定期。另外，由于近代韩国经历了长时期的日本统治，两国的城市规划制度来源和技术特征近似。但是，由于两国实际触发变革的目的、背景等不同，因此在决定制度引入、形成、发展和定型的关键节点上，体现出较大差异。也正因为这些关键节点的差异及其影响，日韩两国最终体现出不同的近代化发展路径：日本形成了较为完备的、以中央集权为特征、“都市计画”与“国土计画”组合的二重城市规划制度体系；韩国则只颁布了简化的战时地方法令，形成了以《朝鲜市街地计画令》为主、配合大型项目推进的近代城市规划特征。若围绕历史制度主义方法的关键概念进一步展开归纳和总结，还可追加提出如下几点认知。

从触发变革的“关键节点”的比较来看，早期日韩两国的时间间隔较远，同时在相互关系上，呈现因日本先发带来的单向影响。但在后期日本逐渐加强对朝鲜的控制，直到将其合并为日本的一部分后，两国的差异越来越小。特别是1919年日本《都市计画法》的颁布，成为两国全面建立城市规划体系的共同节点，此后，两国相互影响明显，尤其是战争期间两国围绕国土布局作出的响应。

从历史制度主义考察外来方法对既有路径调整的概念“适应”，进一步比较考察韩国引入日本制度的过程。虽然日本吞并韩国并设置朝鲜总督府的事实使得该时期的制度设计可以全方位照搬日本本土经验，但是在实际实施过程中，依然会因地方既有势力的阻碍而不得不作出相应调整。如早期引入日本“市区改正”方法的阶段，因朝鲜地主的反对，日设朝鲜总督府未能按照预定的规划方案推进，不得不通过修订方案的方式，将建设重点转移到日本人居住的区域。又如1924年因朝鲜人放火引发的总督府火灾，直接导致1921年开始调查的基础资料等被全部焚毁，使韩国错过了全面开展“都市计画”的最佳时机，因而未能形成完善的城市规划制度，最后终止于因战备亟须快速推行规划建设而颁布的简化法令《朝鲜市街地计画令》。

从制度体系的连续性来看，虽然1945年日本战败，但其依然没有停止因战备兴起的国土规划的制定和颁布。同时，日本还仿效战前东京大地震后特设复兴机构加快重建的经验，设置了“战灾复兴院”，制定了包括《帝都复兴计画概要》（1946）、《神户复兴基本计画要纲》（1946）等一系列城市规划。可以说，到二战结束为止，日本形成的地方“都市计画”—中央“国土计画”二重规划体系，并没有因为战败而被取消或重新审视，而是持续发挥其作用。同样，考虑到韩国光复后1951—1961年间仍沿用战前法，1962年才制定第一次经济开发五年计划并颁布《都市计画法》，可以说韩国从模仿日本到直接套用日本经验而逐步形成的近代城市规划体系，虽然本质上是日本对朝政策的一环，却对日有着极强的依附性。但另一方面，日本对韩国城市的近代化改造成果，事实上已成为韩国城市规划体系中不可分割的一部分，其影响持续至战后乃至现在。这些事实也从一个侧面印证了历史制度主义的关键概念“路径依赖”，即制度一旦形成，就会产生自我维持和自我强化功能。

作者：傅舒兰，博士，浙江大学建筑工程学院区域与城市规划系，副教授；中国城市规划学会城市规划历史与理论委员会，委员。[e-mail]

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编辑：张祎娴

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